‘삼국사기’ 고구려본기에는 장수왕 59년(471)에 위(魏)나라에서 도망온 민노(民奴)들에게 전택(田宅)을 하사했다는 기록이 있다. 당시에도 농경지와 주거지를 계량해 소재지와 규모 등을 적은 문서가 있었음을 짐작할 수 있다. 고려시대 문서 ‘약목 정두사 5층석탑조성형지기’는 8대 현종 22년(1031)에 시행된 토지측량(量田)의 과정을 적었는데, 양전사를 중앙에서 파견한 것으로 미뤄 고려 초기부터 양전을 상당히 엄격히 실시한 것으로 추정된다.

조선시대에는 양전을 법으로 규정했다. ‘경국대전’에 따르면 모든 토지는 6등급으로 나누며, 20년마다 한 번씩 전국적으로 토지측량을 실시해 오늘날의 토지대장과 유사한 양안(量案)을 작성하도록 했다. 양안의 목적은 나라에서 토지세(田稅)를 정확한 근거에 따라 부과하기 위한 것으로, 이를 통해 모든 신분층 및 기관의 토지소유현황과 농가소득 정도를 파악할 수 있었다. 그러나 전쟁과 가뭄, 양전에 드는 막대한 비용과 인력 등으로 전국적으로 실시된 사례는 드물고 대부분 일부 지방에서만 토지측량이 이뤄졌다.

토지측량을 관장하는 지적과가 처음 설치된 건 1895년이다. 국호를 대한제국으로 바꾼 고종은 1898년 미국인 측량사 크럼을 초빙해 서구측량술을 도입하고 전국적인 토지 조사를 시도했지만 결국 강원도, 충청도, 경기도 일부에서만 전답관계(田沓官契)를 발행했다. 이후 일본이 한국을 강제병합한 1910년 토지조사국이 창설되고, 토지조사법 제정을 통해 본격적인 지적도 작성이 이뤄지게 됐다. 일제는 1917년까지 7년간 전국의 토지를 측정해 처음으로 지적도를 만들었다. 지금 우리가 사용하고 있는 지적도가 바로 이것이다.

국토해양부가 100년 만에 전국의 지적도를 재작성하는 사업을 추진키로 했다. 전국 3715만 7000필지를 대상으로 GPS와 인공위성을 활용한 지적 재조사를 벌여 2020년까지 디지털 지적도를 새로 만들겠다는 것이다. 기존 지적도와 실제 땅의 생김새, 크기가 다른 측량 불일치 토지가 전체 필지의 15%에 이르고, 엉터리 지적도로 방치된 국유지도 418㎢가 넘는 등 사회적 비용이 큰 현실을 감안한 것이다. 실측 결과에 따라 문서보다 실제 땅 면적이 큰 경우는 땅값만큼 국가에 돈을 내야 하고, 반대로 면적이 작을 경우엔 국가로부터 보상을 받게 된다고 한다. 땅값 합의를 둘러싼 무더기소송 사태가 우려되는 대목이다. 땅 한뼘 없는 처지를 다행으로 여겨야 할까.

이순녀 논설위원 coral@seoul.co.kr