세종시 문제로 온 나라가 들썩거리는데, 그 중에 한 가지 드러나지 않은 관점이 있다. 도대체 한 지역에 도시를 건설하는데 왜 온 나라가 쑥대밭이 되느냐는 것이다. 한 지역에 교육과학경제도시를 만드는 문제라면 이는 어디까지나 그 지역의 지방정부가 알아서 할 일이다. 행정부처 일부를 옮기느냐 마느냐의 문제도 중앙정부와 그 지역 지방정부가 알아서 하면 될 일이다. 그런데 이처럼 중앙정부가 이랬다 저랬다 함에 따라 온 세상이 시끌벅적한 이유가 무엇인가. 바로 그 모든 결정권을 중앙정부가 거머쥐고 있기 때문이다. 이와 같은 맥락에서 이제 우리나라도 하루속히 행정권력을 3권분립해야 한다는 제안을 하고자 한다.

원래 3권분립이라 하면 입법·행정·사법의 견제와 균형을 말한다. 그런데 이보다 더 심각한 부분이 있다. 바로 행정권의 견제와 균형이다. 결론부터 말하면 지금 대통령을 정점으로 중앙정부에 집중된 행정권을 대통령, 총리, 지사 사이에 3분시키자는 것이다. 중앙정부와 지방정부, 또 중앙정부 중 대통령과 총리의 권력을 분산시키는 것이다.

우선 중앙정부와 지방정부를 보자. 지금은 어디에 도로를 놓고 도시를 건설할 것인지가 죄다 중앙정부의 권한이다. 그런데 이 권한 가운데 규모가 작거나 중요도에서 떨어지는 부분은 지방정부로 이양한다. 교육·문화·복지 등도 죄다 중앙정부가 장악하고 그 중 일부를 지방정부에 이양한다. 그래서 국세를 엄청나게 걷어 중앙정부가 마음대로 분배하고 이에 따라 지방세는 축소된다.

지금의 중앙정부 권한은 싹둑 반토막 내어 지방정부로 넘겨줘야 할 것으로 본다. 이는 세계적 원칙이다. 연방제 국가들이 대표적이다. 연방제 국가인 미국의 연방정부 권한은 헌법에 열거되어 있는 것에 국한한다. 이는 ‘헌법에 의하여 합중국에 위임되지 않고 각주에 금지하지 않는 권한은 각기 각주 또는 인민에 유보된다.’고 규정한 수정헌법 10조 규정에 의해 명백하다. 그리하여 연방은 외교·군사·화폐·각주 간의 통상·연방과세·연방사법 등에 관한 권한만을 행사하고, 내정에는 일정부분만 관여한다. 나머지 내정권한은 대부분 주정부가 관장한다. 독일연방, 스위스연방 등 많은 연방제 국가들이 그렇다.

다음으로 대통령과 총리 간의 권력분립이다. 지금 우리나라의 총리 지위는 세계적으로 나쁜 사례다. 총리는 명실공히 대통령 유고시 그 직위를 승계하는 자리다. 그런데 그 선임절차도 대표성이 적고 특히 그 해임절차를 보면 한마디로 파리목숨이다. 청와대에서 전화 한 통이면 즉시 날아가는 목숨인 것이다. 총리 대신 부통령을 두자는 주장도 있으나 적절치 않다. 부통령 자리는 아무 일도 하지 않으면서 대통령 유고만 기다리는 자리다. 낭비적이다.

대통령 승계자가 선임절차에서 대표성도 확보하고 평소에도 일정한 직무를 수행하게 할 필요가 있다. 이런 분점형태로 프랑스의 이원집정부제가 있으나, 이는 대통령과 총리의 소속정당이 다를 수 있다는 단점이 있다.

따라서 대통령과 총리를 한 정당의 러닝메이트로 해 동시에 선출하고 일정한 권한을 분점하게 하는 방안을 제안한다. 이는 대통령제나 의원내각제나 어느 형태의 경우에도 가능하다. 그리고 대통령은 주로 국가의 기본조직 구성·외교·군사 등을 맡고, 총리는 내치를 맡도록 하는 것이다.

여기에 대통령 선거, 국회의원 선거, 지자체 선거의 시기를 일치시키면 선거 때마다 대통령·총리·지사가 3권 분립된 러닝메이트로 나서 국민의 심판을 받게 할 수도 있다. 이런 전제 하에서라면 대통령·총리·지사의 임기도 4년 중임제 등으로 바꿀 수 있고, 나아가 국회의원이나 지방의원의 경우 절반은 중간평가용으로 중간선거를 하게 하는 방안도 병행할 수 있다.

우리나라는 제왕적 대통령의 독재의 추억이 깊은 나라다. 그래서 지금은 분산에 착안해야 할 때다. 물론 그렇다고 해서 무질서에 또 빠져서도 안 된다. 헌법을 개정해 어떤 길이 견제와 균형에 가장 가까울지 중점적으로 모색할 일이다. 우리는 우리 실정에 맞는 독창적인 권력구조를 창출해 낼 수 있다.